РЕФЕРАТ: Законодавство України щодо запобігання та протидії корупції
РЕФЕРАТ:
Законодавство України щодо
запобігання та протидії корупції
Верховна Рада України 11 червня 2009 року прийняла Закони «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення».
Зазначені Закони докорінно змінюють загальнодержавний підхід до розуміння корупції та антикорупційних заходів, містять низку новел, правових інститутів, які невідомі вітчизняним правовим традиціям, а тому потребують додаткового пояснення.
Міністерство юстиції започаткувало серію публікацій щодо роз’яснення положень нових (вище зазначених) антикорупційних Законів.
Якщо Закон України «Про боротьбу з корупцією» 1995 року був спрямований в основному на здійснення заходів репресивного характеру (встановлення відповідальності за порушення вимог Закону), то Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» 2009 року зосереджено на механізмах, спрямованих на запобігання виникненню корупції.
Одним із основних механізмів запобігання корупції є запровадження добору висококваліфікованих кадрів на публічній службі, які б одночасно відповідали вимогам доброчесної поведінки.
При працевлаштуванні на посади, пов’язані з виконанням функцій держави, кандидат зобов’язаний подати відомості про майно, доходи, зобов’язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном, та пройти спеціальну перевірку. Під час спеціальної перевірки перевірятиметься не лише достовірність поданої інформації про майновий стан, наявність у кандидата та близьких йому осіб корпоративних прав, про притягнення до кримінальної відповідальності та відповідальності за корупційні правопорушення, а і відомості про стан здоров’я, освіту кандидата тощо.
Зі вступом на публічну службу діяльність службовця супроводжується низкою заходів, пов’язаних із забороною:
використовувати своє службове становище з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб;
займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом;
входити, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено законом;
відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, надавати недостовірну чи не в повному обсязі інформацію;
одержувати подарунки, крім особистих подарунків, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість одного подарунка не перевищує розміру однієї податкової соціальної пільги;
працювати в безпосередньому підпорядкуванні або бути безпосередньо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким особам.
Також, для всіх публічних службовців під час перебування на посадах встановлюється обов’язок регулярно подавати відомості не лише про доходи, а і про витрати, що дозволить запобігти незаконному збагаченню цих осіб.
У разі порушення цих обмежень, особи, притягаються до кримінальної або адміністративної відповідальності та підлягають звільненню з відповідних посад у триденний строк з дня набрання рішенням суду законної сили, якщо інше не передбачено законом. Крім того, відомості про цих осіб, заносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення.
Зазначені положення Закону набувають більшої ваги з огляду на те, що суб’єктами відповідальності за вчинення корупційних правопорушень з 1 січня 2011 року стануть не лише посадові особи, які отримують заробітну плату з державного або місцевих бюджетів, а і особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування.
Це, зокрема стосується осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, експерти, оцінювачі, арбітражні керуючі, незалежні посередники чи члени трудового арбітражу під час розгляду колективних трудових спорів, третейські судді, а також у встановлених законом випадках інші особи).
З урахуванням того, що на сьогодні однією з причин поширення корупції в державі є толерантне ставлення громадян до цього ганебного явища, ще одним важливим механізмом запобігання корупції, що знайшов своє місце в Законі, є залучення громадськості до участі у запобіганні та протидії корупції та інформування населення щодо результатів реалізації державної антикорупційної політики.
Ці положення закону мають особливу важливість з огляду на необхідність встановлення громадського контролю за діяльністю влади з боку громадського суспільства.
При цьому, Закон передбачає, що громадський контроль здійснюватиметься шляхом:
обов’язкового громадського обговорення законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що передбачають надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання, а також делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, у тому числі недержавним організаціям;
проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів;
внесення пропозиції суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання та протидії корупції.
Механізмом, спрямованим на запобігання поширення корупції, є також створення єдиних засад формування державної антикорупційної політики. Цей напрямок антикорупційної діяльності забезпечуватиме спеціально уповноважений орган (особа) з питань антикорупційної політики, який згідно із Законом відповідатиме, зокрема за:
формування державної антикорупційної політики;
реалізацію антикорупційної стратегії;
координацію діяльності центральних органів виконавчої влади з цих питань;
проведення антикорупційної експертизи.
Останній напрямок діяльності спеціально уповноваженого органу з питань запобігання корупції є важливим з огляду на те, що як доводить практичний досвід, на сьогодні, поширені випадки наявності дефектів нормативно-правових актів, які дозволяють в подальшому посадовим особам при виконанні своїх службових обов’язків вчиняти корупційні правопорушення.
З метою усунення таких недоліків нормотворчості положеннями Закону запроваджено проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, основним завданням якої є виявлення наявності в проектах нормативно-правових актів норм, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, а також розроблення рекомендацій стосовно їх усунення.
До речі, створення цієї інституції ще раз підтверджує спрямованість Закону на превенцію корупції.
Міжнародний досвід свідчить про те, що застосування таких механізмів запобігання корупції дозволяє значно знизити рівень поширення корупції в державі.
Іншим елементом реформи антикорупційного законодавства є положення щодо удосконалення засад кримінальної та адміністративної відповідальності громадян, що містяться у положеннях Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення».
Здійснення таких реформ обумовлено тим, що положення Кримінального кодексу застаріли та вже давно не відповідають сучасному стану речей. Економічні, культурні, соціальні процеси стрімко змінюються, а законодавство залишається у минулому столітті.
Яскравим відображенням цього є неадекватне ставлення Кримінального кодексу до корупції у приватному секторі. Відповідні норми глави «Службові злочини» просто «перекочували» із КК 1961 року. Хоча всі добре пам’ятають, що у той час не було ні поняття корупції, ні приватного сектору.
Сучасний світ не залишає без реагування не доброчесність у приватному секторі, адже це може суттєво підірвати економічні засади функціонування держави. Саме тому Кримінальна конвенція Ради Європи проти корупції (статті 7 та 8), Конвенція ООН проти корупції (статті 12, 21) вимагають від держав визнати злочинною корупцію у приватній сфері.
Закон доповнює Кримінальний кодекс новим розділом щодо корупційних злочинів у приватному секторі. Такий підхід відповідає міжнародним стандартам.
Іншою важливою новелою є розширення кола осіб, на яких поширюватиметься відповідальність за корупційні правопорушення.
Мова йде про такі категорії, як:
посадові особи іноземної держави або міжнародної організації,
особи, які не мають статусу державного службовця, але виконують делеговані їм державою публічні функції влади (аудитор, нотаріус, експерт, адвокат, арбітражний керуючий тощо).
Ці норми також випливають із положень Конвенції ООН проти корупції (стаття 2), Кримінальної конвенції Ради Європи проти корупції (стаття 1) та Додаткового протоколу до неї (статті 2 та 3).
Кримінальний кодекс також доповнено новими статтями, що передбачають відповідальність за «торгівлю впливом», якою вважається пропозиція або надання неправомірної вигоди особі, яка пропонує чи обіцяє (погоджується) за такі вигоди вплинути на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, та за «незаконне збагачення», тобто за одержання службовою особою неправомірної вигоди або за передачу нею такої вигоди близьким родичам.
Зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачають:
окреслення кола корупційних правопорушень відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» (зокрема, одержання подарунка, порушення вимог щодо декларування особистих інтересів тощо);
чітке розмежування кримінальної та адміністративної відповідальності за корупцію.
Так, Група держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО) рекомендувала переглянути систему адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення з тим, щоб чітко встановити, що випадки корупції мають трактуватися як кримінальні правопорушення або, у крайньому випадку, чітко розмежувати вимоги до застосування цих двох відмінних процедур.
Таким чином, положеннями Закону пропонується визначити, що одержання хабара (незаконне одержання благ), а так само дача хабара (підкуп), вважатимуться адміністративними правопорушеннями, якщо їх сума не перевищує п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (на сьогодні, це 1512 грн.). Якщо ж, сума хабара перевищуватиме п’ять неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, то такі діяння вважатимуться злочином.
Положення Закону «Про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення» також ґрунтуються на нормах Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи проти корупції.
У сучасному світі відповідальність юридичних осіб є загальновизнаним ефективним засобом боротьби з корупцією, оскільки дозволяє повністю позбавити корпорації незаконно одержаних благ.
Характеризуючи Закон доцільно відзначити такі основні риси:
відповідальність юридичної особи наступає за вчинення корупційного злочину керівником чи іншою уповноваженою особою юридичної особи від імені та в інтересах цієї юридичної особи. Відповідальність юридичної особи настає лише в тому випадку, коли злочин було вчинено в інтересах юридичної особи. Ця вимога спрямована на те, щоб уникнути притягнення до відповідальності юридичної особи у випадках, коли фізична особа вчиняє злочин у власних інтересах або всупереч інтересам юридичної особи;
відповідальність юридичної особи наступає тільки після винесення обвинувального вироку щодо фізичної особи-керівника юридичної особи. Тобто, як це передбачається міжнародними актами, накладення стягнення на юридичну особу за вчинення корупційного правопорушення не виключає відповідальності посадових осіб, які діяли в інтересах такої юридичної особи;
юридичну особу можна притягнути до відповідальності за злочини, окреслені у Конвенції ООН проти корупції та Кримінальній Конвенції Ради Європи проти корупції – хабарництво, комерційний підкуп, відмивання “брудних” коштів, втручання в діяльність судових органів;
до відповідальності не можуть бути притягнуті юридичні особи публічного права, які повністю утримуються за рахунок державного чи місцевих бюджетів;
порядок розгляду місцевими загальними судами справ про корупційні правопорушення, вчинені юридичними особами, визначений цим Законом.
СИСТЕМА ОРГАНІВ, ЩО ЗДІЙСНЮЮТЬ ЗАХОДИ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ ВІДПОВІДНО ДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ЗАСАДИ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ».
Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції» порівняно із Законом України "Про боротьбу з корупцією" розширено перелік суб’єктів, що здійснюють заходи із запобігання та протидії корупції.
Недосконалість існуючої системи антикорупційних органів, а також відсутність чіткої державної антикорупційної політики та державних органів, відповідальних за її реалізацію, є одним із найважливіших чинників складної ситуації з корупцією в Україні.
В новому Законі ця проблема вирішується шляхом функціонального розмежування на суб’єктів, відповідальних за формування, розробку, реалізацію, координацію антикорупційної політики держави, тих, що здійснюють безпосереднє виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень, а також тих, що беруть участь у запобіганні, виявленні та припиненні корупційних правопорушень.
Формування, реалізація та координація державної антикорупційної політики.
Відповідно до положень частини першої статті 3 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» до суб’єктів, які здійснюють заходи щодо протидії корупції віднесено Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, а також органи прокуратури України в межах повноважень, визначених Конституцією України та законами.
Визначення Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України суб’єктами протидії корупції, пов’язане із тим, що саме зазначені суб’єкти наділені конституційними повноваженнями щодо формування державної політики, визначення її основних напрямків та загальної стратегії розвитку.
Крім того, частиною третьою вказаної статті визначено, що координація і контроль за реалізацією заходів щодо запобігання та протидії корупції здійснюється Кабінетом Міністрів України, а формування державної антикорупційної політики, реалізація антикорупційної стратегії, що визначається Верховною Радою України, а також координація діяльності центральних органів виконавчої влади з цих питань здійснюється спеціально уповноваженим органом (особою) з питань антикорупційної політики.
На сьогоднішній день таким органом є Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики.
До його основних завдань, зокрема, віднесено: розроблення і внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо визначення основних напрямів державної антикорупційної політики, забезпечення ефективної взаємодії з центральними і місцевими органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян з питань реалізації державної антикорупційної політики, проведення системного аналізу діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері запобігання та протидії корупції із здійсненням комплексу заходів щодо їх узгодженої роботи у зазначеній сфері тощо.
Виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень.
Відповідно до частини четвертої статті 3 нового Закону спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, до основних завдань яких віднесено виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень є спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом.
Повноваження зазначених суб’єктів визначені в законах України "Про міліцію", "Про Службу безпеки України", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про організаційно-правові основи боротьби із організованою злочинністю та корупцією".
Слід звернути увагу на те, що відповідно до нового Закону органи прокуратури таких повноважень позбавлені. На них покладено здійснення координації діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції.
Крім спеціально уповноважених суб’єктів участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках і у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень, також беруть:
уповноважені підрозділи органів державної влади;
місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
Необхідно зазначити, що завдання та повноваження цих суб’єктів є значно вужчими у порівнянні із спеціально уповноваженими суб’єктами.
Їх роль, у значній мірі, полягає у здійсненні заходів щодо запобігання корупційним правопорушенням та сприянні спеціально-уповноваженим суб’єктам.
Для прикладу, в апараті обласної державної адміністрації
таким уповноваженим підрозділом є відділ взаємодії з правоохоронними органами, оборонної роботи та з питань запобігання та протидії корупції.
Важливим є також те, що новий Закон з урахуванням визнання корупції в приватному секторі визначає суб’єктом запобігання та протидії корупції також підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості та форми власності, їх посадових осіб, а також громадян та об’єднання громадян за їх згодою.
Необхідно наголосити на тому, що новий Закон покладає обов’язок вживати заходи щодо запобігання та протидії корупції на керівників органів державної влади, юридичних осіб, їх структурних підрозділів. Законом передбачено, що зазначені суб’єкти у разі виявлення корупційного правопорушення чи одержання інформації про вчинення такого правопорушення, зобов’язані вжити доступних для них заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноваженого суб’єкта у цій сфері.
У разі невиконання вказаних обов’язків передбачена адміністративна відповідальність статтею 21229 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Санкція цієї статті передбачає накладення штрафу від 50 до 125 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.
СУБ’ЄКТИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА КОРУПЦІЙНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ.
Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції», що вводиться в дію з 1 січня 2011 року, визначає коло осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, що можуть бути притягнені до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень.
З урахуванням положень Конвенції ООН проти корупції, Закон виділив декілька категорій осіб, які можуть бути суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення.
Перша з них - особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування. До цієї категорії осіб належать:
Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники, Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
державні службовці;
посадові особи місцевого органів місцевого самоврядування;
військові посадові особи Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань;
судді Конституційного Суду України, професійні судді, народні засідателі і присяжні;
особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції, державної кримінально-виконавчої служби, органів та підрозділів цивільного захисту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України;
посадові особи і працівники органів прокуратури, дипломатичної служби, митної служби, державної податкової служби;
посадові та службові особи інших органів державної влади.
На цих осіб поширюється найбільша кількість обмежень, встановлених цим та іншими законами України.
Слід звернути увагу, що статус деяких осіб, віднесених до цієї групи визначений Конституцією України і спеціальними законами (Президент України, народні депутати, судді).
Тому питання відповідальності цих осіб за корупційні правопорушення повинні визначатися з урахуванням відповідних норм Конституції України і спеціальних законів.
Окремо Законом виділено категорію осіб, які не відносяться до осіб, уповноважених на виконання функцій держави, але в цілях Закону до них прирівняні. На таких осіб поширюється менша кількість обмежень у порівнянні із особами, уповноваженими на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, і застосовуються вони до них лише у випадку виконання ними визначених функцій у публічному секторі. До них належать:
посадові особи юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;
члени окружних, територіальних та дільничних виборчих комісій;
керівники громадських організацій, які частково фінансуються з державного чи місцевого бюджету;
помічники-консультанти народних депутатів України та інших виборних осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;
особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги: аудитори, нотаріуси, експерти, оцінювачі, арбітражні керуючі, незалежні посередники чи члени трудового арбітражу під час розгляду колективних трудових спорів, третейські судді, а також у встановлених законом випадках інші особи.
Варто відзначити і таку важливу новелу, як поширення відповідальності за вчинення корупційних діянь, на посадових осіб іноземних держав та посадових осіб міжнародних організацій.
Це випливає із статті 2 Конвенції ООН проти корупції, відповідно до якої «іноземна державна посадова особа» - це будь-яка особа, яка обіймає посаду в законодавчому, виконавчому, адміністративному або судовому органі зарубіжної країни, яку призначено чи обрано; а також будь-яку особу, яка здійснює державні функції для зарубіжної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства.
У зв’язку з визнанням державою необхідності боротьби із корупцією у приватному секторі, до категорії осіб, які можуть бути суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення віднесено осіб, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків та осіб, спеціально уповноважених на виконання таких обов’язків в юридичних особах, а також фізичних осіб - підприємців.
Підстави відповідальності суб’єктів зазначених у цій статті, склади правопорушень, за які вони можуть нести відповідальність, визначаються нормами Кримінального кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення, Закону України «Про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення».
Нарешті, остання група суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення – юридичні особи. Згідно із Законом України «Про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення», юридичні особи несуть відповідальність за вчинення від її імені та в її інтересах керівником такої юридичної особи, її засновником, учасником чи іншою уповноваженою особою самостійно або у співучасті таких злочинів:
- легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом;
- комерційний підкуп);
- підкуп особи, яка надає публічні послуги;
- зловживання владою або службовим становищем;
- перевищення влади або службових повноважень;
- одержання хабара;
- пропозиція або давання хабара;
- втручання в діяльність судових органів.
Інститут відповідальності юридичних осіб за корупційні правопорушення є новим для нашої правової системи. Його запроваджено у зв’язку з тим, що недоброчесні дії керівників юридичних осіб часто призводять до нівелювання однакових для усіх правил ведення бізнесу, а також руйнують засади вільної, конкурентної економіки.
ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОДЕРЖАННЯ ПОДАРУНКІВ
Однією із вимог Закону «Про засади запобігання та протидії корупції» є запровадження обмежень щодо одержання подарунків.
Відповідні стандарти закріплені в низці міжнародних документів, виконувати які, зобов’язалась наша держава.
Так, пункт 4 статті 7 Конвенції ООН проти корупції передбачає зобов’язання сторін створювати, підтримувати й зміцнювати системи, які запобігають виникненню конфлікту інтересів, а пункт 5 статті 8 Конвенції встановлює обов’язок держав запроваджувати заходи й системи, які зобов’язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, inter alia (у тому числі), про суттєві дарунки або прибутки, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб.
Комітет Міністрів Ради Європи 11 травня 2000 року ухвалив Рекомендацію № R(2000)10, згідно з якою урядам держав-членів рекомендовано ухвалювати національні кодекси поведінки посадовців на основі Типового кодексу поведінки посадовців органів державної влади та місцевого самоврядування, доданого до цієї Рекомендації. Типовий кодекс передбачає низку правил щодо запобігання конфлікту інтересів посадовців, у тому числі, щодо одержання подарунків.
Стаття 18 Типового кодексу визначає, що:
Посадовець не може вимагати або приймати подарунки, знаки уваги, прояви гостинності або інші вигоди для себе чи своєї сім’ї, близьких родичів і друзів, або осіб чи організацій, з якими він має ділові чи політичні стосунки, що можуть сплинути чи видаються такими, що впливають на неупередженість при виконанні посадових обов’язків, або які є винагородою чи виглядають як винагорода, пов’язана з його обов’язками. Це не стосується загальноприйнятої гостинності або дрібних подарунків.
Якщо посадовець має сумніви щодо того, чи може він прийняти подарунок або вияв гостинності, то він повинен звернутись за порадою до свого керівника.
Важливо зазначити те, що Комітет Міністрів Ради Європи доручив Групі держав проти корупції (ГРЕКО) контролювати виконання цієї Рекомендації. Тому Україна має дотримуватись цих стандартів, адже вступивши до ГРЕКО, взяла на себе відповідні зобов’язання.
Разом із тим, необхідно наголосити, що необхідність запровадження аналогічних норм існує не лише тому, що Україна взяла на себе відповідні міжнародні зобов’язання. Світовий досвід вказує на те, що встановлення обмежень для публічних службовців у частині одержання ними подарунків, пов’язаних із виконанням публічних обов’язків, є одним із способів запобігти можливому конфлікту інтересів. Без таких положень жодна із внутрішньодержавних систем запобігання корупції не буде ефективною.
Крім того, це є важливим з огляду на необхідність забезпечення довіри населення до публічної адміністрації, впевненості у її неупередженості та справедливості. Звісно, такої довіри не може бути, якщо громадяни бачать, що посадовець отримує винагороду від тих чи інших осіб за вчинення чи утримання від вчинення певних дій на їх користь.
З урахуванням наведеного, статтею 5 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» встановлено такі правила:
Особам, зазначеним у пунктах 1-2 частини першої статті 2 цього Закону, у зв’язку з виконанням ними функцій держави або органів місцевого самоврядування забороняється приймати подарунки, за винятком випадків, передбачених цим Законом та іншими законами.
Особи, зазначені в пунктах 1-2 частини першої статті 2 цього Закону, можуть приймати особисті подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість одного подарунка не перевищує розміру однієї податкової соціальної пільги.
Особи, зазначені в пунктах 1-2 частини першої статті 2 цього Закону, передають органу державної влади, організації або іншій юридичній особі, де вони працюють, подарунки, одержані під час проведення офіційних заходів, у триденний строк в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, для того щоб встановити законність/незаконність одержання подарунку публічний службовець повинен, перш за все, визначити, чи пов’язаний запропонований подарунок із виконанням ним своїх обов’язків за посадою.
Пов’язаними із виконанням службових обов’язків, є подарунки, що надаються як подяка за раніше вчинені службовцем дії (бездіяльність) або прийняті ним рішення на користь дарувальника або третіх осіб, або даруються в очікуванні заздалегідь необіцяного вчинення публічним службовцем дій (бездіяльності) або прийняття ним рішень на користь дарувальника або третіх осіб. До цієї ж категорії належать подарунки, що надаються службовцю підлеглими.
Службовцю завжди варто визначатись з мотивами дарувальника. Якщо вбачається, що мотивом для надання подарунку є перебування такого службовця на державний службі та його абстрактна здатність приймати владні рішення чи вчиняти певні дії, від подарунку необхідно відмовитись.
У разі ж якщо у службовця є сумніви щодо того чи пов’язане надання подарунку із його службовими обов’язками, він повинен звернутись за роз’ясненнями до свого безпосереднього керівника.
У будь-якому випадку необхідно відмовитись від прийняття подарунку, якщо це може поставити під сумнів доброчесність службовця чи органу, де він працює, неупередженість та безсторонність прийнятих ним рішень. Така вимога випливає, зокрема із положень:
частини першої статті 12 Закону, яка вказує на те, що публічні службовці зобов’язані вжити заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів, а також
статті 5 Закону України «Про державну службу», яка передбачає, що державний службовець повинен не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Аналогічні положення містяться і в статті 8 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Водночас, слід мати на увазі, що є ситуації, у яких подарунки, хоча і мотивовані виконанням службовцем своїх обов’язків, однак не виходять за межі закону. Мова йде про випадки, коли подарунок надається службовцю органом виконавчої влади/ органом місцевого самоврядування як відзнака або заохочення за успіхи у професійній діяльності, або стосується проведення офіційних заходів. Очевидно, що такі подарунки не можуть надходити від приватних установ (компаній, банків, громадських організацій, фондів, політичних партій тощо) чи осіб, або ж бути профінансованими такими особами.
Згідно із частиною другою статті 5 Закону, допускається одержання подарунків, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість одного подарунка не перевищує розміру однієї податкової соціальної пільги.
Розмір податкової пільги встановлюється відповідно до статті 6 Закону України «Про податок з доходів фізичних осіб», і дорівнює 50 відсоткам однієї мінімальної заробітної плати (у розрахунку на місяць), встановленої законом на 1 квітня звітного податкового року. Наприклад, Законом України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" (стаття 55) з 1 квітня 2009 року встановлено гарантований державою розмір мінімальної заробітної плати 605 гривень на місяць, відповідно - податкова пільга складатиме 302 грн. 50 копійок.
Слід звернути увагу, що цей розмір щороку змінюватиметься.
Важливою вимогою Закону є встановлення обов’язку передавати подарунки, вручені під час офіційних заходів, до того органу державної влади, в якому працює службовець. Закон встановлює триденний строк для передачі такого подарунку до органу чи установи, де працює службовець. У випадку, якщо офіційний захід відбувався в іншому місті, то подарунок повинен бути зданий службовцем протягом триденного строку з моменту коли стало можливим (наприклад, після повернення із відрядження).
Порядок передачі подарунків особами, уповноваженими на виконання функцій держави має бути врегульовано відповідним рішенням Кабінету Міністрів України.
Важливим є також те, що одержання особистого подарунка (дарунка) на порушення вимог Закону є адміністративним правопорушенням, яке відповідно до статті 21232 Кодексу України про адміністративні правопорушення тягне за собою накладення штрафу від десяти до двадцяти п’яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян з конфіскацією одержаного подарунка.
АНТИКОРУПЦІЙНА ЕКСПЕРТИЗА
ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ
Із вступом в дію Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» 1 січня 2011 року в нашій державі буде запроваджено здійснення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів.
У сучасних теоретичних моделях корупції, на яких базуються виконані в останні роки дослідження корупції в країнах з перехідною економікою (перш за все, дослідження Світового Банку, Європейського Банку реконструкції та розвитку тощо) стан законодавства визнається важливим чинником корупційної поведінки. Так, неякісне законодавство провокує корупційні дії осіб, уповноважених на виконання функцій держави, або ж полегшує реалізацію їхніх корисливих інтересів усупереч суспільним зловживаючи, при цьому, повноваженнями. Крім того, окремі правові норми можуть змушувати одержувачів державних послуг обирати корупційні моделі поведінки як найбільш раціональні та ефективні способи досягнення своїх ситуативних інтересів.
Як свідчить аналіз нормативно-правових актів України, правове регулювання в Україні здійснюється певною мірою хаотично і безсистемно. Це створює передумови для "конструювання" посадовцями вигідних для себе владних повноважень або створення можливостей діяти на власний розсуд. Навіть якщо правове регулювання здійснюється, як може здатися на перший погляд, на належному рівні, воно досить часто містить істотні прогалини, що дозволяє деяким посадовцям зловживати відсутністю повного і однозначного визначення меж їхніх повноважень.
Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції, яку Україна підписала 11 грудня 2003 року у м. Меріда (Мексиканські Сполучені Штати), містить офіційну вимогу до всіх Держав-учасниць на політичному та практичному рівнях попереджати та протидіяти корупції: "Кожна Держава-учасниця прагне періодично проводити оцінку відповідних правових інструментів й адміністративних заходів з метою визначення їх адекватності з точки зору запобігання корупції та боротьби з нею" (пункт 3 статті 5 Конвенції). Отже, у цьому документі акцентується увага на можливих корупційних ризиках у законодавстві та необхідності проведення відповідної експертизи.
У Концепції подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності", схваленій Указом Президента України від 11 вересня 2006 року № 742, Главою держави наголошено на необхідності запровадження антикорупційної експертизи законопроектів з метою запобігання виникненню можливих корупційних ризиків у нових законах.
З прийняттям Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції" створено законодавчі передумови для запровадження та здійснення антикорупційної експертизи.
Так, відповідно до положень частини першої статті 13 цього Закону з метою виявлення у проектах нормативно-правових актів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розроблення рекомендацій стосовно їх усунення спеціально уповноважений орган (особа) з питань антикорупційної політики проводить антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів.
Як відомо, на сьогодні таким органом (особою) в Україні є Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики. Відповідно до Положення про нього, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2009 року № 410, Урядовий уповноважений наділений повноваженнями щодо проведення системного аналізу законодавства з метою виявлення норм, реалізація яких може призвести до корупційних проявів, з підготовкою пропозицій щодо розроблення проектів нормативно-правових актів у сфері запобігання та протидії корупції, проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів та підготовка висновків за її результатами.
Абзацом другим частини першої статті 13 вищезазначеного Закону передбачено, що порядок і методологія проведення антикорупційної експертизи та порядок оприлюднення її результатів визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 року № 1057 схвалено Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (далі–Порядок), який визначає процедуру проведення такої експертизи.
Відповідно до частини другої статті 13 Закону та пункту 2 Порядку антикорупційній експертизі підлягають проекти законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади.
Основними завданнями антикорупційної експертизи є аналіз положень нормативно-правових актів для визначення повноти та системності врегулювання відносин у відповідній сфері, внутрішньої узгодженості, доступності для розуміння, виявлення колізій законодавства, а також наявності чи відсутності положень, які сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання рекомендацій щодо їх усунення з метою запобігання виникненню наслідків корупційного характеру.
До проектів нормативно-правових актів з потенційно високим ступенем корупційних ризиків зазначеним Порядком віднесені, зокрема ті, предметом регулювання яких, є:
відносини, пов’язані з виконанням рішень, у тому числі індивідуального характеру, предметом яких є визначення прав, свобод, обов’язків людини і громадянина та способів їх реалізації;
управління об’єктами державної або комунальної власності, їх відчуження;
питання митної справи, податкової та фінансової політики;
установлення процедур аукціонів, тендерів стосовно відчуження чи закупівлі товарів, робіт і послуг;
використання бюджетних коштів;
питання інвестиційної та інноваційної діяльності;
надання пільг і переваг окремим суб’єктам господарювання;
встановлення повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, зокрема щодо самостійного визначення порядку (механізму, процедури) вирішення проблемних питань;
делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування підприємствам та організаціям незалежно від форми власності;
надання адміністративних послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами;
виконання контрольно-наглядових функцій органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.
Слід звернути увагу на те, що найбільш типові корупціогенні чинники та можливі способи їх усунення (нейтралізації) визначатимуться у Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (далі – проект Методології), яка незабаром має бути затверджена Урядом.
Вказаним документом визначатимуться основні завдання та етапи проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, типологія корупціогенних чинників, основні елементи техніки проведення аналізу положень проекту нормативно-правового акта тощо.
Так, проектом Методології визначається поняття корупціогенного чинника - здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності), самостійно чи у взаємодії з іншими нормами створювати ризик вчинення корупційних правопорушень.
Проектом Методології передбачається, що під час проведення антикорупційної експертизи здійснюватимуться виявлення та оцінка таких корупціогенних чинників:
невиправдане встановлення чи надмірне розширення дискреційних повноважень органів публічної влади, службових та посадових осіб;
встановлення (закріплення) надмірних (невиправдано завищених) вимог до фізичних та юридичних осіб, що реалізують суб’єктивні права і юридичні обов’язки у взаємодії з органами публічної влади;
відсутність або нечіткість адміністративних процедур;
відсутність чи недоліки конкурсних (аукціонних) процедур;
нечітке визначення функцій, обов’язків, прав і відповідальності, службових та посадових осіб.
Крім того, проектом Методології також передбачаються способи ліквідації корупціогенних чинників в залежності від їх типу, може йти мова про повне виключення дискреційного повноваження з нормативно-правового акта, обмеження його об’єму, зниження рівня і обсягу встановлених відносно фізичних і юридичних осіб вимог, юридичних обов’язків і заборон, удосконалення юридичної процедури тощо.
У зв’язку з цим, необхідно зазначити, що важливою вимогою Закону є обов’язковість розгляду результатів антикорупційної експертизи під час прийняття рішення щодо видання відповідного нормативно-правового акта. Це означає, що висновки щодо корупціогенності тих чи інших норм проекту акта повинні бути публічними, і громадськість матиме можливість ознайомитись із потенційними корупційними ризиками акта, а також заходами, вжитими суб’єктом прийняття акта з метою запобігти корупційним наслідкам прийняття такого акта.
Крім того, Закон передбачає можливість участі інститутів громадянського суспільства у реалізації громадського контролю за нормотворчою діяльністю суб’єктів нормотворчого процесу.
Частиною третьою статті 13 Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції" закріплюється положення про те, що за ініціативою фізичних осіб, об’єднань громадян, юридичних осіб може проводитись громадська антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів. Широке оприлюднення результатів такої експертизи можуть бути ефективним механізмом суспільного контролю за правотворчістю органів державної влади.
Про важливість антикорупційної експертизи як інституту антикорупційної політики свідчить також те, що узагальнені результати проведення антикорупційної експертизи є однією із складових щорічного Звіту Уряду про результати проведення заходів щодо запобігання та протидії корупції.
